拉布於美國

Posted: 2012/06/06 in 大國民
標籤:, , , , , , , , , , ,


拉布為何沒癱瘓美國國會?

——讀 In Praise of Deadlock: How Partisan Struggle Makes Better Laws
文:陶飛

隨着高等法院不受理「長毛」梁國雄就立法會主席曾鈺成終止辯論提出的司法覆核申請,黃毓民、陳偉業、梁國雄、鄭家富等立法會議員在立會的「拉布」行動,似乎已告一段落,儘管他們似乎還可以作出一些拖延時間的行動,例如重複地由議員A發言說議員B是笨蛋,然後議員C要求主席裁決是否冒犯,裁決後再挑戰其裁決;或是在投票時重複地投訴投票機器故障等。

反對在立法會「拉布」的最大理由,莫過於說「拉布」會癱瘓整個立法程序,甚至癱瘓整個香港。理由看似充分,但卻經不起事實的考驗。這裏介紹W. Lee Rawls所著的In Praise of Deadlock: How Partisan Struggle Makes Better Laws( Washington, D.C. : Woodrow Wilson Center Press, 2009)。此書很短,正文不過115頁,主要不是學術探討,而從實戰(practitioner)角度講述美國國會的運作,特別是談到黨派鬥爭的種種手段和結果。書的實戰角度,是基於作者在華盛頓38年參與立法過程的經驗,特別是作者曾經擔任兩名參議員的幕僚長(chief of staff),其中一位還在作者任幕僚長期間擔任參議院多數黨領袖。

美國立法過程的三個推動部件

作者認為,美國立法過程,主要有三個推動部件﹕總統的否決權(veto)、眾議院的規則委員會(Rules Committee)和參議院的「拉布」(filibuster)。

總統的否決權很容易理解,是指總統可以否決他不喜歡而又經國會通的法案,此否決須經參議院和眾議院兩院中各三分二的議員的同意才可推翻,因而總統一人加上34名參議員即可否定501名其他國會同事(66名參議員和435名眾議員)的立法努力。總統的否決權是防守性的,因它只可以阻止通過法案,卻不能主動提出法案。

相反,眾議院的規則委員會卻是進攻性的(作者把規則委員會比喻為共產黨裏的中央委員會)。眾議院的多數黨透過對規則委員會的控制,對交予全體眾議院的議案的各方面,包括修訂、辯論等,作出諸多限制,從而保證多數黨在眾議院立法的勝利。規則委員會的手段各式各樣,它可以不容許對議案作出修訂,或者只容許某些修訂,或者要求合併或分拆某些修訂,或者限制辯論時間,等等。面對規則委員會的壓迫,眾議院的少數黨基本上是無計可施,因此,眾議院充滿着贏者全取(winner-take-all)的文化,多數黨根本毋須和少數黨合作,非黨派共識(bipartisanship)更是無從說起﹕「民主黨從不與共和黨談判,除非非談不可。……如果你自己便可以達到目的,你根本不會理會另一方。」

順便一提,立法會主席曾鈺成終止辯論的裁決,與眾議院的規則委員會對議案的規定基本上一致。然而,人家的規則委員會是經過百多年的演化,實實在在地有權對議案作出規定,而曾鈺成這一次卻是因為立法會議議事規則未有對情作出規定,而自行終止辯論。這是非常不同的。

參議院的「拉布」

在眾議院,議員不可能「拉布」,因為有規則委員會的緊箍咒,可是在參議院,議員卻可以「拉布」,因為參議院全體會議的程序,是基於不受限制辯論(unlimited debate)原則。在參議院,有兩種方法可限制辯論,一是全體議員一致通過辯論的安排,如限制辯論在30小時內;二是規則22條的中止辯論程序(cloture process)﹕先由16名或以上參議員提出動議中止辯論;然後在一天後再加一小時後對動議作表決;動議須得到60票或以上才算通過,即使通過,議案還有30小時的辯論時間。

可見要在參議院防止「拉布」非常不容易,一是全體議員差不多不可能一致通過辯論安排,二是參議院多數黨和少數黨的議席分佈,從來都只是五十多對四十多,多數黨的議席不超過60,而即使成功通過中止辯論動議,議會也會失去很多寶貴的時間。因此,可以把「拉布」看成是參議院少數黨實際的(defacto)立法否決權。「拉布」顛覆了參議院多數黨和少數黨的權力平衡,特別是在選舉年的議會會期臨近結束的時候﹕這時候,參議院的少數黨,掌握了參議院整個立法程序的主導權,甚至連總統和眾議院多數黨也要與參議院少數黨妥協。

有時,參議員還會利用非關係密切的修訂(nongermane amendments),與「拉布」一起使用。在眾議院,對議案的修訂,需要與議案的主題關係密切,而在參議院,議案修訂則沒有此項限制。因此,非關係密切的修訂,成為少數黨改變討論焦點的手段。有時,「拉布」並非真的要把議案拉倒,而是要引入若干非關係密切的修訂,挑戰多數黨主導立法議程的能力。

「拉布」的作用

美國的議會,顯得愈來愈黨派化(partisan),特別是所謂「大歸邊」(Great Sorting Out)趨勢,即五、六十代的南方民主黨支持者轉為支持共和黨,而東部共和黨支持者轉為支持民主黨,因而成為藍州(blue states,指東西岸州份)對紅州(red states,指西南部州份)、爭取中西部州份的局面。除了意識形態和地理上的黨派化外,文化上也黨派化起來﹕已婚者、教徒較支持共和黨,獨身者、世俗的美國人較支持民主黨。因此,論者大都憂心忡忡,擔心黨派化議會使美國的議會癱瘓。令人難以解釋的是﹕在高度黨派化的議會裏,而少數派又擁有如「拉布」的拖延武器,議會為什麼不是一事無成的?

其實,要解釋上述謎團,正是作者寫作本書的一個目的。首先,從通過法案的質和量來看,美國國會的表現並無變差,縱使在高度黨派化的背景下,依然通過不少重要的、甚至是地標式的立法(landmark legislation),例如2001年布殊政府的減稅法案。因此,說「拉布」會癱瘓議會,在事實上並不成立。

「拉布」作為少數黨的立法武器,目的當然不是癱瘓議會,而是要多數黨乖乖地坐下來,願意與少數黨談判。少數黨要計算議案對多數黨有多重要、多數黨願意為通過議案付出多大代價、多數黨可以在與少數黨談判時作多少讓步、多數黨願意花多少時間在通過議案,如此等等。

少數派明白,立法機器是一個分享的系統,沒有人希望破壞它。議員在議會裏發展他們的志業,黨派各方都知道,每兩年便有另一選舉,議會的勢力平衡便可能改變。這裏沒有所謂終極勝利。因此,當他們勢力佔上風時,他們要展示成熟的領導能力、閑熟的議事技巧,以發揮其表現和爭取成績,贏得選民的信任和支持。不顧後果、為破壞而破壞的議會焦土政策,只能是政治自殺。

當然,美國的情況在香港的語境下是否適用?這是要探討的﹕香港的泛民在可見的將來都不會在議會佔多數;香港地區直選實行比例代表制,議會焦土政策並不一定是政治自殺;香港不是兩黨制……。當然,我們現在還有一個起着如美國眾議院規則委員會的作用的立法會主席。

(本文摘自明報)

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / 變更 )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / 變更 )

Facebook照片

You are commenting using your Facebook account. Log Out / 變更 )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / 變更 )

連結到 %s